Concept achtste Nitraatactieprogramma: aanscherpingen waar nodig en een eerste stap naar doelsturing

Nitraatactieprogramma
Een Nitraatactieprogramma is een plan dat verplicht wordt vanuit de Europese Nitraatrichtlijn. Hierin geeft een land een overzicht van maatregelen die het neemt voor het bereiken van een goede waterkwaliteit. Sterk bepalend hierin is het doel om beneden de 50 milligram nitraat (NO₃^-) per liter grondwater te komen. Ook worden maatregelen benoemd voor de oppervlaktewaterkwaliteit (Kaderrichtlijn Water = KRW) waar het gaat om nutriënten (fosfaat en stikstof).
In het Nitraatactieprogramma wordt tevens aangegeven hoe de waterkwaliteit nu is (zowel grond- als oppervlaktewater) en wat de verwachte effecten zijn van de voorgenomen maatregelen. De benoemde maatregelen worden vervolgens uitgewerkt in de Meststoffenwet.
Het huidige zevende programma loopt eind dit jaar af, en nu werkt het ministerie aan het achtste Nitraatactieprogramma voor de periode 2026-2030.

In het concept wordt duidelijk dat op klei- en veengrond de grondwaterkwaliteit voldoet. De zandgronden zijn in drie regio’s verdeeld: noord, midden en zuid. In zand-noord en zand-midden is de verwachting dat de maatregelen uit het huidige zevende Nitraatactieprogramma voldoende zijn. In zand-zuid en de löss-regio is dat niet het geval en zijn aanvullende maatregelen nodig.

Voor de oppervlaktewaterkwaliteit worden de huidige Nutriënt Verontreinigde (NV-) gebieden vervangen door zogenaamde aandachtsgebieden, waarmee gerichter gewerkt kan worden aan de waterkwaliteit. Het ministerie stopt met extra maatregelen in de stikstofbemesting waar fosfaat het probleem is.

Tijdens de komende periode komt er een ‘ingroeipad’ voor doelsturing. De bedoeling is dat telers vanaf het negende Nitraatactieprogramma kunnen kiezen tussen doelsturing of de huidige middelvoorschriften.

Grondsoorten in Nederland. Via de perceelsregistratie in de gecombineerde opgave kan een boer of tuinder zien in welk gebied het perceel valt voor het mestbeleid.

Gemeten nitraatconcentraties in het ondiepe grondwater (links) en van het water dat uitspoelt uit de wortelzone (rechts). Metingen bij de wortelzone geven een beter, sneller inzicht in de effecten van genomen maatregelen. De banden geven het 95%-betrouwbaarheidsinterval van de trendlijn weer. De stijgingen in de jaren 2018-2020 zijn deels te verklaren uit de zeer droge zomers van toen.

Maatregelen
De maatregelen uit het huidige zevende Nitraatactieprogramma worden voor het overgrote deel voortgezet. Aanpassingen zijn met name:


Vanggewas na mais
Dit is de verplichting op zand, löss en in NV-gebieden om na de teelt van mais de bodem begroeid te hebben. Dit kan via onderzaai in de mais of door direct na de oogst een vanggewas (voor 1 oktober) of wintergraan (voor 31 oktober) te zaaien.

• Vernietigen van vanggewas niet voor 1 januari (was 1 februari);
• actualisatie van lijst van vang- en wintergewassen;
• uitbreiding van deze verplichting naar alle maispercelen in Nederland.

Vanggewas na andere gewassen
Op zand en löss is er ook een verplichting voor de inzaai van vanggewassen in andere teelten. Doet men dat niet voor 1 oktober, dan volgt er een korting op de stikstofgebruiksnorm voor de teelt het jaar erop.

• Het is niet meer toegestaan om het vanggewas na de hoofdteelt te bemesten;
• (als bij maisteelt) vanggewas niet vernietigen voor 1 januari

Rustgewassen
Dit is de verplichting op zand- en lössgronden om minimaal eens in de vier jaar een rustgewas te zaaien: een gewas dat minder gevoelig is voor nitraatuitspoeling.

• In de regio’s zand-noord en zand-midden: voortzetten van de huidige 1:4-verplichting;
• in de regio’s zand-zuid en löss: aanscherping naar een 1:3 of 2:6-verplichting;
• actualisatie van de lijst van rust- en wintergewassen.

Aandachtsgebieden in plaats van NV-gebieden
Per 2026 zullen de Nutriënt Verontreinigde (NV-) gebieden niet meer bestaan. In plaats hiervan worden ‘aandachtsgebieden’ benoemd. Dit worden specifieke gebieden voor stikstof (N) en fosfor (P). De komende maanden wordt gewerkt aan de aanwijzing van deze gebieden.

Gebruiksnormen
Dit betreft de maximale gift in stikstof (totaal) en fosfaat per hectare:

• actualisatie van de stikstofgebruiksnormen per gewas, gericht op het behalen van de 50 mg NO₃^- per liter. Dit zal per gebied verschillend zijn, en na het wetenschappelijke advies kunnen normen afhankelijk van de waterkwaliteit omlaag of omhoog gaan;
• een aanvullende korting in de aandachtsgebieden 'stikstof'. De korting is maximaal 20% en varieert naar gelang stikstof van belang is voor de eutrofiëring van het oppervlaktewater;
• een korting van 65 kg N per hectare op alle teelten op bouwland op zand en löss na het scheuren van grasland;
• evaluatie van het stelsel van fosfaatgebruiksnormen in 2026.

Bufferstroken
Naast watervoerende sloten moet een bufferstrook worden aangehouden waar geen gewasbescherming en bemesting mag plaatsvinden. Langs een aantal percelen waar de waterkwaliteit in orde is zullen deze worden versmald tot 1 meter.
In aandachtsgebieden ‘fosfor’ komt de verplichting om een bezinkgreppel te graven in de bufferstrook, parallel aan de sloot, om afspoeling van water na hevige regenbuien te voorkomen. Deze stroken moeten ook jaarrond ‘groen’ zijn, wat wil zeggen dat ze begroeid moeten zijn en niet braak mogen liggen.


Toezicht en handhaving
De afgelopen jaren is de zogenaamde versterkte handhavingsstrategie (VHS) mest ontwikkeld, waarin NVWA, RVO, het openbaar ministerie, de politie, omgevingsdiensten, waterschappen en provincies samenwerken voor een eerlijke mestketen. Deze wordt de komende jaren voortgezet en geoptimaliseerd, onder andere door de oprichting van een ‘control room’ om beter realtime informatie te verkrijgen en uit te kunnen wisselen. De VHS was gericht op drie risicogebieden: Twente, de Gelderse Vallei en de Peel. De gebieden worden uitgebreid door samen te gaan werken met andere Waterschappen (Drents en Overijsselse Delta, Rijn en IJssel en Brabantse Delta) en omgevingsdiensten (Achterhoek, IJsselland en West-Brabant).

Ook wordt versterkt ingezet op wat men noemt risicovolle schakels, waarbij genoemd worden intermediaire ondernemingen, covergisters, mest ontvangende bedrijven en varkensbedrijven.

De minister geeft voorts aan veel voordelen te zien in private certificering, voor zowel het bedrijfsleven als voor de overheid. Als bedrijven zelf aantonen correct te werken kan de beschikbare capaciteit voor toezicht en handhaving beter worden benut. Momenteel is er een wetsvoorstel in voorbereiding dat het gebruik van private kwaliteitssystemen mogelijk maakt. Naar verwachting treedt deze nieuwe wet in 2026 in werking.

Ingroeipad voor bedrijfsgerichte doelsturing
Er is in de landbouw veel weerstand tegen het mestbeleid met vele normen en voorschriften die in de ogen van veel ondernemers ver van de praktijk staan, en ook voor veel bedrijfsschade en frustratie zorgen. Voorbeelden zijn dat de maximale gebruiksnormen (ver) beneden de landbouwkundige adviezen liggen en dat de vanggewassen ingezaaid moeten zijn voordat gewassen oogstrijp zijn.

De komende vier jaar wordt er daarom een alternatief ontwikkeld: bedrijfsgerichte doelsturing. Met doelsturing weet een boer of tuinder zelf beter hoe de waterkwaliteit ervoor staat, en dan kan hij gerichter werken om dit te verbeteren als het nodig is. En als het dan goed is krijgt hij weer meer ruimte om zijn bedrijf te runnen zoals hij wil. Dit geeft de teler dus meer verantwoordelijkheid en meer vrijheid.

Hierbij zullen twee indicatoren maatgevend zijn:

• N_mineraal: een meting van nitraatgehalte;
• N_{bodemoverschot}: een berekend getal dat de stikstofbalans op een bedrijf aangeeft: het verschil tussen de aanvoer (o.a. bemesting) en de afvoer (o.a. oogst) van stikstof.

Vanaf 2026 wordt eraan gewerkt om deze doelsturing praktijkrijp te maken. Hier moeten nog allerlei zaken voor worden ontwikkeld, zoals een meetprotocol (is in concept gereed), het bepalen van streefwaarden voor N_mineraal en N_{bodemoverschot}, een privaat geborgde certificering en hoe het toezicht en de handhaving moeten worden ingericht. Het doel is dat telers vanaf het 2030 (negende Nitraatactieprogramma) deze mogelijkheid definitief krijgen als alternatief voor het huidige mestbeleid met normen en voorschriften.

Deelnemers krijgen - al in de periode van het komende Nitraatactieplan - uitzonderingen als ze aan de gewenste waterkwaliteit voldoen. Het moet nog worden uitgewerkt wat deze exact inhouden, maar ze gaan over:

• een hogere totale stikstofgebruiksnorm;
• loslaten van de verplichting voor een vanggewas na mais of andere teelten;
• Loslaten van het verplichte percentage rustgewassen in het bouwplan.

Bij de aanvang komend jaar zal N_mineraal bepalen of een uitzondering verkregen kan worden (bij blijvend grasland mogelijk een andere methode). In de komende jaren wordt het stelsel verder uitgewerkt. In de uiteindelijke situatie zullen gemiddeldes over drie jaar bepalend worden, om effecten van incidentele extreme omstandigheden te beperken.
Als men niet aan de gewenste streefwaarden voor N_mineraal en N_{bodemoverschot} kan voldoen, dan val je automatisch terug naar het generieke spoor met middelvoorschriften.

De minister verwacht een sterk positief effect op de waterkwaliteit, gezien de grote verschillen die worden gezien in de nitraatgehaltes, binnen dezelfde teelten, ook binnen eenzelfde regio. Overigens kan ze dit verwachte positieve effect op dit moment nog niet kwantificeren.



Verwachte effecten
Op voorhand werd verwacht dat met de benoemde maatregelen in alle gebieden de nitraatconcentratie beneden de 50 mg NO₃^- per liter zo komen. Dit blijkt toch niet zo te zijn, en dat komt door de actualisatie van de zogenaamde uitspoelfractie.
Wat is een uitspoelfractie? Het blijkt dat nitraat op sommige percelen langdurig in het grondwater blijft maar op andere percelen snel wordt afgebroken. Op bijvoorbeeld veenpercelen wordt nitraat heel snel biologisch omgezet naar N₂ dat in de lucht verdwijnt. Op droog zand vindt dat heel veel minder plaats. Om lagere nitraatgehaltes te halen vraagt dat op droge zandgronden dus veel meer dan op nattere klei- of veenpercelen, kortom: een hoger stikstofbodemoverschot is op droge zandgronden veel sneller een probleem dan op andere gronden. De uitspoelfactor is de factor die in de berekeningen bepaalt hoeveel van het nitraat wordt afgebroken. Deze uitspoelfactoren zijn onlangs door het RIVM geactualiseerd (zie deze link).



De actualisatie van de uitspoelfractie was nog niet afgerond toen de plannen werden opgesteld. Uiteindelijk is de inschatting van het achtste Nitraatactieprogramma de volgende:

• Op klei- en veengrond is onder alle berekende omstandigheden de nitraatconcentratie beneden de 50 mg NO₃^- per liter.
• Op zand-noord en zand-midden is de verwachting dat dit gemiddeld ook zo is. Alleen tijdens de allerdroogste jaren zal dat niet zo zijn.
• Op zand-zuid (53 mg NO₃^-/l) en löss (64 mg NO₃^-/l) voldoet men met de voorgenomen maatregelen niet. Alleen tijdens de natste jaren zal men wel aan het doel voldoen.

De berekeningen, die het effect in 2030 en 2045 voorspellen, zijn overigens omgeven met veel onzekerheden. Onzekerheden zijn bijvoorbeeld welke gewassen er worden geteeld, hoe weersomstandigheden zullen veranderen en het gebruik van mest in verschillende gewassen.

Consultatie
Tot en met 25 augustus kan iedereen een reactie geven op dit voorstel via een publieke consultatie: Overheid.nl | Consultatie concept 8e actieprogramma Nitraatrichtlijn.
Hier vindt u ook het 'concept achtste Nitraatactieprogramma' en andere relevante documenten.

NCM heeft dit artikel met zorg geschreven, maar kan nooit aansprakelijk worden gesteld voor eventuele fouten of niet verwerkte wijzigingen in de toekomst. Kijk voor de exacte teksten in de officiële documenten van de overheid.